金凌：城市化进程中公共交通面临的挑战与应对

9月6日，“2019城市公交创新发展峰会暨华东六省一市公交企业领导联席会议”在福州市召开。中国土木工程学会城市公共交通分会智库专家、浙江工业大学客座教授金凌应邀作了《城市化进程中公共交通面临的挑战与应对》演讲。

 

 

城市化进程中公共交通面临的挑战与应对

金  凌

引言：

从世界历史和人类发展史看，每一次交通工具的革命都会带来时代的巨变。今天，城市空气污染，道路拥堵不堪，交通效率低下，人们出行困难，这是个不得不严肃面对的问题。

城市化是推动社会经济发展的必经之路，中国城市化进程正处在高速发展阶段。城市化是一把“双刃剑”,它给城市带来蓬勃的发展机遇和发展动力，同时也给城市带来了诸多挑战，交通问题首当其冲。

大力发展公共交通，实行公交优先已经纳入国家发展战略。在中国城市化进程加快的今天，如何化解城市交通面临的突出问题，以及如何满足城市可持续发展新需求，是各级政府的难解之题和必解之题。

城市因交通而兴。“大力发展公共交通的结果，不仅仅能让城市发展提速，更能带动经济的腾飞，让城市生活更加美好。”----原浙江省委常委、杭州市委书记王国平

主要章节：

1、城市化发展趋势分析；2、发达国家城市公交发展经验；3、公交面临的机遇与挑战；4、公交发展现状、突出问题及原因分析；5、在城市交通体系中重新定位常规公交；6、公交综合网络体系的规划构建；7、全民参与建设高品质公交优先系统。

1. 城市化发展趋势分析 

在经历了中国改革开放四十年社会经济高速发展的同时，我国的城市化水平也从1978年的36.7%,提高到了2018年的59.58%。但与全球发达经济体相比，发达国家的城镇化率在80%左右，我国仍有较大差距。如今，世界上50%的人口居住在城市。到2030年，这个比例还会增加10%。城市的规模也越来越大，目前，全球超过一千万人口的“超级大城市”有36个，而中国占有6个（北上广深+天津、成都）。今后若干年，像中国这样的新兴经济体国家，“超级大城市”数量将会持续增长。

不断提升城市的综合竞争力是城市化发展的终极目标。四十年来，随着时间的推移，其发展理念、发展模式和发展内涵已经发生了深刻的变化。

(1)城市竞争从硬实力转到软实力。从城市规模、人口数量、城市基础设施等城市硬实力的竞争，转变为城市功能、城市效率、城市品质等城市软实力的竞争。(2)城市发展从粗放扩张转变到精明增长。从“大拆大建”蔓延式的外延规模扩张，粗放式的发展模式转变为紧凑高效，注重个性特色和公共服务水平等内涵型、有机更新的城市发展模式。(3)城市发展动力机制发生深刻变化。从土地要素的开发利用，招商引资、房地产推动，转移到创新能力培育、产业转型升级，适应城市资源环境约束下的内涵增长方式。简言之，城市的发展动力从土地、投资、劳动力→→ 创新、科技、人才驱动。（4）随着城市化进程的加大加快，城市软实力竞争的决定性力量主要体现在城市的服务业力量、都市圈力量、全球化力量和数字化力量。城市需要在安全、健康、环境质量、时间和便利性、社会联系和公民参与等方面有所突破，在城市的资源调整、整合和更新上有所作为，通过这些来带动城市高质量发展，创造高品质生活，提升市民满意度，最终实现“城市，让生活更美好”的大目标，实现城市的永续利用。

2、发达国家城市公交发展经验借鉴

以欧美和日本为代表的发达国家，城市交通工具的机动化早已发展到很高的水平，但很多城市开始执行限制小汽车在市中心区域通行的措施。与此同时，这些城市大力发展以轨道交通为主的公共交通系统，规划建设快速公交（BRT），优化常规公交网，整合公共交通换乘枢纽，强化公交系统的信息化和智能化，形成了高效便捷的城市公交客运网络体系。 

3、公交面临的机遇与挑战

居住、就业、休闲、交通是城市的四大基本功能。交通作为联系其他三项功能的重要纽带，没有交通就没有城市，交通可以主导城市发展。城市公共交通系统作为城市的重要标志，民生的重要内容，对城市的发展及其影响首当其冲。但是，公共交通仍然是许多城市的短板。

早在2005年9月，国务院办公厅转发了建设部等六部委《关于优先发展城市公共交通的意见》。2012年12月，国务院以（国发〔2012〕64号文）正式下发了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置，着力提升城市公共交通保障水平。时隔14年，我们今天面临的不是要不要实行“公交优先”，而是如何实施好“公交优先”，确立公共交通的城市主体地位。

城市的发展模式已经转向内涵式发展的道路。通过改善城市交通这个短板，来降低城市运行成本，提升城市运行效率，增强城市的综合竞争力。通过构建多层次的城市公共交通体系，来满足由于城市空间结构变化产生的交通需求。如，在都市区内，如何构建快速、高效、均质的公共交通体系，满足形式多样、体量各异的城市空间结构提出的交通要求；在城乡区域层面，如何通过公交体系构建，提升城市区域一体化、同城化水平；在更高的大都市圈层面，如何通过构建都市圈便捷公共交通系统，来缩短与周边节点城市的交通时距。

提供安全、舒适、便捷、廉价、优质的公交服务产品，始终是公共交通行业面临的重大机遇与挑战。 

4、公交发展现状、突出问题及原因分析

近年来，许多大中城市坚持公交优先发展战略，大力推进城市交通拥堵治理，不断加强政策保障，如：规划和加大轨道交通（地铁、轻轨）建设，实施快速公交（BRT）项目，建设公共自行车系统（PBS），推进城乡公交一体化，创新交通管理方式，加强公交安全文明体系建设，逐步完善公交营运体系，不断提高科技水平，持续改善服务质量，实现了公共交通从1.0--3.0（无人售票--信息公交--智慧公交）的跨越式发展。

但是，城市公共交通发展的进程中，依然面临许许多多突出的问题。城市公交系统肩负着缓解城市交通拥堵状况和构建高效率、高品质公共交通体系的双重挑战。

突出问题一：城市交通基础设施缺乏统一规划，对市民公交出行的流量流向（OD）研究不够，以致公交整体服务水平偏低，表现在平均营运速度、公交准点率、乘客候车时间等指标方面比较明显。

突出问题二：地面公交线网重复低效。一是线路走向集中在繁华地段，造成交通拥堵；二是城市新辟区域、住宅小区、城乡接合部、郊区农村公交线网布局稀疏，市民出行困难；三是部分公交线路长、绕行多，无法保证准点。

突出问题三：城市公共交通换乘体系缺失，轨道交通（地铁、轻轨）与常规公交（公共汽电车、BRT）之间没有换乘协调机制，缺失运营管理、运能匹配、科学调度、票价一体化、信息导引功能，以及缺乏乘客总换乘时间最少或换乘距离最短等评价指标体系，导致整体公交线网运营效率不高。

当然，公交面临的问题远不止三个，但上述突出问题的集中表现是，近几年公交车的保有量和运营线路在不断增加，但客运量却在持续下降，公交公司运营成本上升！

究其原因我们可以归纳为以下几点：

（1）公交线路等级定位不清晰，功能不明确。公交线路大量进入核心城区或跨区域运行，每条公交线路互不配套，缺乏支线安排和区域内接驳线路设置；（2）公交线路的设置开辟、调整优化没有找到城市社会效益与企业经济效益最大化的公约数，缺少提供“站对站”的公交服务模式；（3）缺乏停车换乘枢纽设施。随着城市郊区化现象出现，以及轨道交通线路的开通和延伸，对停车换乘或交通换乘枢纽需求也随之增长；（4）在城市总体规划编制和建设实施过程中，对公交场站规划建设，在建成区公交换乘站点的土地、道路资源落实上，留下一些难以弥补的缺憾。

5、在城市交通体系中重新定位常规公交

受到城市空间变化和道路资源制约，需对公共交通功能重新定位。

（1）常规公交与轨道交通作为城市公交系统中不同层次的两种方式，所适用的出行距离有所不同。常规公交要配合轨道交通对其线路进行调整优化，避免两者的不良竞争，做到扬长避短、优势互补。

（2）常规公交（公共汽电车）无法满足尺度日益扩大的城市空间需求。因此，需要构建新的多元公交体系，满足城市交通和谐发展需求。

（3）寻找既适合常规公交持续发展，也能满足城市交通整体出行需求的新定位和新功能：城市交通干线（轨交）的补充功能；道路支线的覆盖功能；各种交通工具的接驳换乘功能，尤其是地铁的短驳。

（4）以换乘提升城市交通运营效率。包容多元化的交通出行方式，营造出“多位一体”的特殊公交体系。通过P+R停车换乘，以及不同交通方式间的换乘，构建健全、高效、便捷、经济、和谐的城市交通网络。

（5）构建完整的城市群公交线网。构建覆盖外围县级城市、中心城镇的公交网络。城市群公交线路应与两端城市公共交通及相关设施无缝衔接。制定统一的线路服务标准。按照城市公共交通“快速、便捷、安全、舒适、绿色、经济”的要求，规划设置城市群公交线路。

（6）完善政府公共财政补助机制。建立设施共建、利益共享、风险共担的机制。以市场化运作方式突破不同行政辖区间的利益羁绊，推动城际公交的发展。

6、公交综合网络体系的规划构建

根据上述五个层面公共交通网络构建，结合城市相关要素，要编制城市交通综合规划，构建好公交网络体系。

（1）建立科学的可评估数学模型，通过模拟推演，结合实际运营，不断优化城市综合公共交通网络。

（2）编制公交换乘系统规划。结合综合交通线网规划，实现各个公交线网、交通方式之间的换乘，大幅度减少集中换乘需求，缓解城市用地不足的矛盾。集中换乘需求可以通过科学设置站点来满足。

（3）探索创新多元换乘方式。实现“多位一体”的多种交通出行方式之间换乘；实施“一卡换乘”、“一票换乘”和优惠换乘的票价票制，鼓励换乘。

（4）规划建设换乘设施。换乘具有指数增长效应，通过换乘可组织新的出行线路，提高公交线网运行效率。落实公交换乘枢纽用地和建设规划。换乘区位好、交通功能弱的路段，可以建设成路段式换乘中心。干线末端应该创造条件建设换乘枢纽。

（5）规划建设停车换乘系统。将P+R纳入城市公共产品范畴，结合社会停车场的市场化运行，规划建设P+R（P+B），解决出行最后一公里问题，提高公交线路布局效率。

（6）规划建设公交专用道。公交专用道应按照公交线网规划设置。具备条件的城市主干道应实施公交专用道运行，确保公交优先服务质量；重要的城市道路支线应根据条件设置公交专用道；同时科学实施路口交通信号优先，提高干线公交准点率。

（7）打造城市慢行交通体系。重视人行道、非机动车道与快车道同步设计、同步建设、同步投入使用。在短途出行上,让市民能骑公共自行车（互联网租赁单车）出入5公里范围内的生活圈、商业圈、工作圈。

（8）将出租车纳入公交体系。规划建设布局合理、功能齐全、设施一流的出租汽车综合服务区及出租车司机管理服务中心。

（9）调整优化公交运营调度方法，从过去“满足需求”的运营策略、运营手段积极向“挖掘需求、创造需求”转变，以多元化公交产品为乘客提供更高效、更精准、更智慧的出行服务。

（10）构建区块微循环接驳线网。规划构建城市特定区块客流集散接驳线网，用以接驳干线、支线客流，实现“站到门、门到站”的公交功能，满足特定区块内乘客出行需求。

7、全民参与建设高品质公交优先系统

要推进公交优先，实现高品质公交目标，必须全面推行“科学技术创新+服务模式创新”发展机制，以改革创新为动力，政府为主导，同时，引导市民广泛参与。如定期组织公交与乘客的互动会，对公交线路设置、站点设置、发车班次等进行论证调整，以更贴近乘客实际需求，实现“我的公交我做主”。

政府主管部门负责邀请组织有市民、人大政协、各社会阶层代表、社会团体、社会组织、社区等参加的城市公交质量评估监督体系。对政府实施公交优先情况进行评估，评估内容包括规划优先、财政优先、路权优先、立法优先、科技优先等。按照政府主管部门制定的公共交通服务标准，对公交总体服务质量进行评估，对准点率、运行时速、候车时间、换乘便利、服务举措等进行评估监督。

“有什么样的世界观就有什么样的方法论”，这是个哲学命题。但是，人的理念决定人的思路，人的思路决定解决问题的方法。我们要看清中国城市化进程的大趋势，找出城市公共交通的问题实质，树立科学理念，确定全新思路，构建“多位一体”的公共交通综合体系，实现“公交优先”政府决策的精细化和科学化，最终实现建成符合城市化发展规律的、高品质的城市公交宏伟目标。

“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。”--亚里士多德。大约2500年前，古希腊就有了城市的概念。有城市就必然有交通。

今天，我们不妨把这位古希腊先哲，世界伟大的哲学家、科学家和教育家的话稍做修改作为结束语---“人们来到城市是因为有了交通，人们居住在城市是因为交通更加方便快捷。”这是我们共同的目标和努力的方向。谢谢大家！

二〇一九年九月于福州